Folketingets Ombudsmand

Folketingets Ombudsmands beretning 2012

Sagen om Henrik Sass Larsen – jura og politik i ombudsmandens verden

Sagen om Henrik Sass Larsen – jura og politik i ombudsmandens verden

Af Jørgen Steen Sørensen,
Folketingets Ombudsmand   

I årsberetningen for 2009, side 9-15, behandlede daværende ombudsmand Hans Gammeltoft-Hansen spørgsmålet om ombudsmandens rolle i sager med politisk indhold. Gammeltoft-Hansen sammenfattede sin analyse således:

”a)  Ombudsmanden skal ikke undlade at behandle en sag, blot fordi den (også) indeholder en
       politisk substans.
 b)  Ombudsmanden skal i ’blandede’ sager, i hvilke der indgår både politik og jura, begrænse
      sin prøvelse til de juridiske elementer i sagen.
 c)  Ombudsmanden skal helt undlade at behandle en sag, hvis Folketinget tilkendegiver en
      opfattelse af sagen.”

Denne analyse er jeg helt enig i. Den udtrykker også den kurs, som skiftende ombudsmænd grundlæggende har fulgt gennem institutionens historie. Men det kan undertiden være svært at afgøre, hvad der i en kompleks sag helt præcist er jura, og hvad der er politik.

Den mest omtalte ombudsmandssag i 2012 er en god illustration af problemstillingen. Det var sagen om MF Henrik Sass Larsen og hans klage over Statsministeriet, Justitsministeriet og Politiets Efterretningstjeneste (PET)1.

Efter folketingsvalget i september 2011 var det vistnok den almindelige opfattelse, at Henrik Sass Larsen stod til en fremtrædende ministerpost. Han var på det tidspunkt politisk ordfører for Socialdemokraterne.

Sådan gik det imidlertid ikke. Den 29. september 2011 om morgenen meddelte Sass Larsen, at han ikke stod til rådighed som minister, og at det skyldtes, at han ifølge myndighederne ikke kunne sikkerhedsgodkendes. Meget mere kunne Sass Larsen ikke sige, men sagen blev i medierne kædet tæt sammen med hans angivelige tilknytning til personer fra rockermiljøet.

I november 2011 klagede Henrik Sass Larsen til ombudsmanden, og ombudsmanden udskilte tre spørgsmål til undersøgelse. Det drejede sig om:

  • et tavshedspålæg, som myndighederne havde givet Sass Larsen med hensyn til et meget omtalt notat fra PET 
  • et afslag på Sass Larsens efterfølgende begæring om aktindsigt i dette notat 
  • det forhold, at PET ikke havde indkaldt Sass Larsen til en ”præventiv samtale”.

Jeg skal ikke gå nærmere ind på de to sidste spørgsmål. I stedet skal jeg give et tilbageblik på den første og givetvis mest kontroversielle del af sagen, nemlig problemstillingerne i forbindelse med det tavshedspålæg vedrørende PETs notat, som blev givet til Henrik Sass Larsen. Og jeg skal reflektere lidt over ombudsmandens rolle i sagen.

 

TAVSHEDSPÅLÆGGET TIL SASS LARSEN

Den 28. september 2011 – altså efter folketingsvalget, men inden en ny regering var dannet – deltog Henrik Sass Larsen i to møder i Statsministeriet. I det første møde deltog ud over Sass Larsen Statsministeriets og Justitsministeriets departementschefer, i det andet møde endvidere chefen for PET og senere finansminister Bjarne Corydon.

Under det første møde fik Henrik Sass Larsen forevist et notat, der var udarbejdet af PET, og som bl.a. angik Sass Larsens kontakt til personer fra rockermiljøet. Det var oplysningerne i dette notat, der var grundlag for Sass Larsens efterfølgende meddelelse til offentligheden om, at han ikke længere var ministerkandidat, og at det skyldtes, at han ikke kunne få den nødvendige sikkerhedsgodkendelse.

På mødet blev der samtidig givet Henrik Sass Larsen et såkaldt tavshedspålæg. Altså et pålæg om ikke at offentliggøre notatet. Efter reglerne i forvaltningsloven og straffeloven kan overtrædelse af et sådant pålæg straffes med fængsel, og Sass Larsen var derfor afskåret fra at oplyse offentligheden om, hvad der mere præcist lå bag, at han ikke (længere) var kandidat til at blive minister.

Man kan spørge, hvorfor myndighederne ønskede at give Sass Larsen dette pålæg. Det blev belyst under ombudsmandens undersøgelse af sagen. Justitsministeriet henviste således bl.a. til, at der ikke havde været pligt til at vise Sass Larsen PETs notat, ligesom man henviste til, at der var et ”klart behov for at meddele Henrik Sass Larsen tavshedspålæg af hensyn til den skade i forhold til forebyggelse mv. af lovovertrædelser, som en uvedkommende persons kendskab til de fortrolige oplysninger kunne påføre”.

Det er ikke vanskeligt at forstå, at Henrik Sass Larsen ønskede at få efterprøvet tavshedspålægget. Sass Larsen var under stærkt pres for at offentliggøre den nærmere baggrund for, at han ikke kunne kandidere til en ministerpost, men han var afskåret fra at gøre det, så længe pålægget var gældende. Det kunne naturligvis give grobund – og det gav unægtelig grobund – for mange spekulationer om, hvad det nærmere kunne være af rockertilknytning mv., der foreløbig havde sat en stopper for en ministerkarriere.

 

MANGEL PÅ SKRIFTLIG DOKUMENTATION

Et væsentligt spørgsmål for ombudsmanden var derfor, om tavshedspålægget var gyldigt, og dette spørgsmål kunne igen opdeles i to underspørgsmål: Var lovens betingelser for at give tavshedspålæg opfyldt? Og kunne der være problemer i den måde, som det var givet på?

Spørgsmålet om, hvorvidt lovens betingelser for at give tavshedspålæg var opfyldt, var vanskeligt. Men vi havde hos ombudsmanden ikke fuldt tilstrækkeligt grundlag for at underkende myndighedernes vurdering, herunder af, at der – som reglerne kræver – var et klart behov for at give pålægget.

Der var imidlertid andre problemer i sagen. Nemlig at tavshedspålægget kun var givet Sass Larsen mundtligt, og at der ikke forelå nogen notater eller dokumentation i øvrigt for dets eksistens eller indhold og rækkevidde.

Forvaltningsloven og straffeloven har ikke regler om, i hvilken form et tavshedspålæg skal gives for at være gyldigt, og der findes heller ikke relevant rets- eller ombudsmandspraksis om spørgsmålet. Det var derfor et spørgsmål, som ombudsmanden måtte finde svar på uden håndgribelige retskilder.

Det var nærliggende at tage udgangspunkt i et almindeligt anerkendt forvaltningsretligt princip om, at særligt indgribende forvaltningsafgørelser bør meddeles skriftligt (eller i hvert fald efterfølgende bekræftes på skrift). Hertil kom, at et tavshedspålæg principielt kan sammenlignes med en skærpelse af straffelovens regler om tavshedspligt, der alene retter sig mod en enkelt person. Almindelige principper om kundgørelse af retsforskrifter kunne derfor med stor styrke tale for, at tavshedspålæg gives skriftligt, således at der ikke senere kan rejses tvivl om pålæggets eksistens, indhold og rækkevidde.

Endvidere kunne man sige, at Henrik Sass Larsen i den helt særlige situation, som han stod i, havde behov for fuld dokumentation for og klarhed om sin retsstilling. Og kunne man forestille sig, at domstolene i sidste ende ville anerkende et tavshedspålæg, som ikke forelå på skrift?

Der var derfor ikke tvivl om, at tavshedspålægget burde være givet skriftligt. Jeg gav over for Statsministeriet og Justitsministeriet udtryk for, at det måtte anses for meget kritisabelt, at det ikke var sket.

Spørgsmålet var så, om tavshedspålægget under disse omstændigheder også måtte anses for ugyldigt.

Dette spørgsmål måtte jo i sidste ende afgøres af domstolene under en straffesag mod Henrik Sass Larsen for overtrædelse af pålægget. Men jeg gav udtryk for, at det måtte anses for særdeles tvivlsomt, om pålægget kunne være gyldigt, og jeg bad myndighederne om at genoverveje sagen. Det tog ikke længe, for få timer efter at min udtalelse var offentliggjort, ophævede Justitsministeriet pålægget, og Henrik Sass Larsen kunne nu forklare offentligheden, hvad der lå bag, at han havde måttet trække sig som ministerkandidat.

 

JURAEN GÆLDER OGSÅ I MØRKE

Det var på mange måder en helt usædvanlig sag. Det er f.eks. ikke hverdagskost, at et medlem af Folketinget har en klagesag hos ombudsmanden om landets statsminister og justitsminister (der tilmed er fra samme politiske parti). Det er heller ikke hverdagskost, at ombudsmanden må udtale alvorlig kritik af landets øverste myndigheder. Og det er slet ikke hverdagskost, at ombudsmanden kommer så tæt på spørgsmål med relation til en regeringsdannelse.

For mig var der imidlertid ikke tvivl om, at jeg måtte behandle Henrik Sass Larsens klage over tavshedspålægget.

Nok er en regeringsdannelse i sit klare udgangspunkt et rent politisk spørgsmål, som alene hører under statsministeren. Men når man som led i en regeringsdannelse pludselig griber til egentlige retlige redskaber – som f.eks. at give en person et tavshedspålæg, som det kan koste fængselsstraf at overtræde – er det andre mekanismer, der træder i kraft. Som professor Michael Gøtze udtrykte det i et indlæg i et dagblad, gælder juraen også i mørke. Og Henrik Sass Larsen havde et helt legitimt ønske om at få efterprøvet, om tavshedspålægget var lovligt.

Jeg begyndte artiklen med at omtale min forgængers analyse af spørgsmålet om ombudsmandens rolle i sager med politisk indhold. Sagen om Henrik Sass Larsen er en glimrende illustration af to af Hans Gammeltoft-Hansens teser, nemlig at ombudsmanden ikke skal undlade at behandle en sag, blot fordi den (også) indeholder en politisk substans, men at ombudsmanden i ”blandede” sager – altså sager, hvor der indgår både politik og jura – skal holde sig til juraen. 

 

1 Folketingets Ombudsmands beretning for 2012, sag nr. 2012-13