Folketingets Ombudsmand

Folketingets Ombudsmands beretning 2012

Retssikkerhed i sager om socialt bedrageri

Retssikkerhed i sager om socialt bedrageri

Af Karsten Loiborg, kontorchef, 5. kontor,
og
Christian Ougaard, specialkonsulent, almen afdeling

 

I 2012 og 2013 har bekæmpelse af socialt bedrageri fyldt en del i medierne og i myndighedernes bevidsthed. Og med god grund: Det antages, at der hvert år udbetales sociale ydelser til personer, der ikke er berettigede til dem, for mellem 5 og 12 mia. kr. Tallet er omdiskuteret, men der er under alle omstændigheder tale om et betydeligt beløb. Det er derfor kun naturligt, at myndighederne, navnlig kommunerne og Udbetaling Danmark, gør en indsats for at stoppe uberettigede udbetalinger. Myndighederne har faktisk pligt til at stoppe uberettigede udbetalinger af sociale ydelser og kræve ydelserne tilbagebetalt, hvis de respektive betingelser for dette er opfyldt. 

Det er et problem, hvis en borger får udbetalt sociale ydelser, som borgeren ikke er berettiget til. Men det er også et problem, hvis en borger får frataget sociale ydelser, som borgeren er berettiget til, eller hvis udbetalte ydelser kræves tilbagebetalt, når der ikke er grundlag for det. 

 

HVOR MEGET SKAL DER TIL? 

Folketingets Ombudsmand har i det sidste års tid undersøgt flere sager om bekæmpelse af socialt bedrageri. De sager, ombudsmanden har undersøgt, drejer sig om, hvorvidt borgeren fortsat er berettiget til forskellige ydelser, og om borgeren skal betale ydelser tilbage. Spørgsmålet, om der derudover kan være grund til at straffe borgeren for bedrageri, afgøres af anklagemyndigheden og domstolene. 

I april 2012 offentliggjorde ombudsmanden en udtalelse om en kvinde fra Sorø. Kvinden var blevet frakendt forskellige sociale ydelser, ligesom hun skulle tilbagebetale et betragteligt beløb for ydelser, hun allerede havde fået udbetalt. Sorø Kommune og Det Sociale Nævn, Statsforvaltningen Sjælland, mente ikke, at kvinden var reelt enlig, som hun havde oplyst, men at hun derimod levede i ”et ægteskabslignende forhold”, og at hun havde modtaget ydelserne ”mod bedre vidende”, eller ”i ond tro”. Ombudsmanden mente bl.a. ikke, at sagen var undersøgt tilstrækkeligt til, at kommunen kunne nå frem til det resultat. 

Udtalelsen fra ombudsmanden, som populært bliver kaldt ”Sorø-sagen”1, fik en del opmærksomhed i pressen. Problemstillingen blev yderligere behandlet i bl.a. en dokumentarserie på DR1 med navnet ”Aktion socialt bedrageri”. Medarbejdere i de såkaldte kontrolgrupper ønskede at få forklaret reglerne, og siden efteråret 2012 har jurister fra Folketingets Ombudsmand deltaget i en række arrangementer for kontrolgrupperne rundt omkring i landet. 

I 2013 er ombudsmanden kommet med yderligere en udtalelse, ”Greve-sagen”2, hvor ombudsmanden behandler spørgsmål om bl.a. sagsoplysning, selvinkriminering (det at angive sig selv) og om, hvornår en borger har modtaget sociale ydelser ”mod bedre vidende” – og dermed skal tilbagebetale allerede modtagne ydelser. 

Grundlæggende nåede ombudsmanden i de to omtalte sager frem til, at kommunerne ikke havde grundlag for at konkludere, at borgerne havde snydt – og at afgørelserne var truffet på et for spinkelt og usikkert grundlag. 

Når man ser på sagerne, kan man helt overordnet sige, at hvis en kommune undervejs i en sag følger de regler, som tilgodeser borgerens retssikkerhed, er der samtidig langt større sandsynlighed for, at det i sidste ende er den ”rigtige” afgørelse, der træffes. På nudansk kan man sige, at der er tale om en win-win-situation. Hvis borgeren f.eks. får mulighed for at udtale sig om de oplysninger, der ligger i sagen, har borgeren mulighed for at forsvare sig, og kommunen kan sikre sig, at misforståelser ryddes af vejen, før der træffes afgørelse. 

 

NÅR OPLYSNINGSPLIGTEN OPHØRER 

Når en kommune undersøger, om en borger fortsat er berettiget til sociale ydelser, har sagen to perspektiver: først det fremadrettede spørgsmål, om ydelserne fortsat skal udbetales, og så det bagudrettede, om allerede modtagne ydelser skal betales tilbage. Det er forskellige spørgsmål, der skal besvares og dermed undersøges, afhængigt af om kommunen ønsker at stoppe en fremtidig udbetaling af en given ydelse, eller om kommunen vil rejse krav om tilbagebetaling. Hvis borgeren har været i ond tro, kan et tredje spørgsmål tilføjes: om der er basis for at indlede en straffesag. Altså når politiet og anklagemyndigheden vurderer, om der er grundlag for at forsøge at få borgeren dømt for socialt bedrageri ved domstolene. 

Hvis man tager udgangspunkt i sager om, hvorvidt en person fortsat er berettiget til en social ydelse, kan man skematisk stille spørgsmålene således op:       

 

Før der ses på, hvornår en borger lever i et ”ægteskabslignende forhold”, og hvornår en borger kan siges at have modtaget ydelser ”mod bedre vidende”, skal der dvæles lidt ved, at en sag om berettigelse til sociale ydelser kan udvikle sig til en straffesag. Det kan nemlig have stor betydning for, hvordan sagen skal behandles. 

På det sociale område er borgerne forpligtede til at give oplysninger til myndighederne. Men den pligt gælder ikke, hvis en myndighed har konkret mistanke om, at en person har begået en lovovertrædelse, der kan medføre straf. Det følger af § 10 i tvangsindgrebsloven. Hvis kommunen under en sag får konkret mistanke om, at borgeren har begået socialt bedrageri, gælder borgerens oplysningspligt altså ikke længere – og det skal myndigheden oplyse borgeren om.

Det er i princippet ganske enkelt, men i realiteten opstår spørgsmålet om, hvornår myndigheden så har en sådan ”konkret mistanke”. Det afgørende er, om myndighedens mistanke er så stærk, at der ville være grundlag for inden for strafferetsplejen at rejse en sigtelse eller tillægge borgeren en sigtets rettigheder. Det betyder altså ikke noget, om myndigheden rent faktisk har anmeldt borgeren til politiet. 

 

ÆGTESKABSLIGNENDE FORHOLD 

Det har fyldt en del i dækningen af kommunernes indsats mod socialt bedrageri, hvad der ligger i begrebet ”ægteskabslignende forhold” – altså hvornår en borger har et sådant forhold til en anden person, at vedkommende ikke er berettiget til at modtage sociale ydelser som enlig. 

Ved et ægteskabslignende forhold forstås, at parterne gennem kontante bidrag, arbejde i hjemmet eller på anden måde bidrager til den fælles husførelse, og at der er tale om et samlivsforhold, der generelt kan føre til ægteskab efter dansk ret. Begrebet er ikke helt ens formuleret i alle love, og navnlig i boligstøtteloven anvendes begrebet med et andet indhold. Det skal myndighederne naturligvis være opmærksomme på. 

Begrebet ”ægteskabslignende forhold” retter sig mod det økonomiske og praktiske forhold, der er opstået mellem parterne. Det er således ikke i sig selv problematisk, at en modtager af sociale ydelser har en kæreste. Det er heller ikke af betydning, om parterne har indledt et seksuelt forhold, om de sover i samme seng, eller om de udadtil fremstår som et par i forhold til venner mv. 

Det afgørende for vurderingen er, om parterne har indrettet sig på en måde, så de opnår fordele, der kan sidestilles med de fordele, som gifte og samlevende personer i almindelighed har, i form af økonomiske og/eller ikke-økonomiske bidrag til den fælles husførelse. Dette har Ankestyrelsen slået fast i principafgørelserne 8-13, 9-13 og 10-13. 

 

SAGERNE SKAL OPLYSES ORDENTLIGT 

Det har også været diskuteret, med hvilken grad af sikkerhed myndighederne skal kunne godtgøre, at parterne har et ægteskabslignende forhold. Det spørgsmål behandlede Folketingets Ombudsmand ganske grundigt i både Sorø-sagen og Greve-sagen. 

Samlet kan det siges, at en myndighed skal være omhyggelig med at vurdere, hvilke konklusioner de oplysninger, som den har fremskaffet, kan underbygge. Myndigheden skal f.eks. være meget opmærksom på, om oplysningerne også kan tillægges en anden betydning end den, myndigheden umiddelbart lægger i dem. I Sorø-sagen anførte kommunen f.eks., at manden havde overført flere beløb til kvinden. Det er en helt normal og relevant ting at undersøge i en ”enlig-sag”. I den konkrete sag anførte kvinden imidlertid, at manden havde været beboer på hendes campingplads, og at overførslerne var betaling for det. Oplysningen kunne have central betydning, men alligevel undersøgte kommunen ikke spørgsmålet. 

Det er også vigtigt, at man ikke lægger mere i oplysningerne, end der er grundlag for. I Greve-sagen havde en kvindes kæreste ifølge kommunens referat fra en samtale udtalt, at han søgte ny lejlighed selv, da han havde behov for at have sit eget, og at kæresteparret ”måske ville flytte sammen på meget lang sigt”. I afgørelsen anførte kommunen, at manden havde oplyst, at ”parterne nok ville flytte sammen på sigt”. Det turde fremgå, at der ikke var dækning for kommunens udlægning – og endvidere er det ikke tillidsvækkende, når myndigheder foretager den form for ”præciseringer” af, hvad borgere oplyser. 

I en temaartikel fra marts 2013 har Ankestyrelsen fulgt op på nogle konkrete sager, og det fremgår af artiklen, at beviserne samlet set skal skabe en ”velbegrundet formodning for, at ydelsesmodtageren har fælles husførelse med en anden person”. Der skal altså være tilstrækkeligt klare beviser, og der må ikke være uafklarede modstridende oplysninger. Bevisvurderingen skal ses i lyset af, at myndigheden har ansvar for, at oplysningsgrundlaget er tilstrækkeligt til, at der kan træffes afgørelse i sagen. 

Med andre ord skal sager om muligt socialt bedrageri undersøges, eller ”oplyses”, efter de samme regler som alle andre sager – herunder skal der tages hensyn til, hvor indgribende afgørelsen er i forhold til borgeren. Det følger af det almindelige forvaltningsretlige undersøgelsesprincip, eller ”officialprincippet”. 

 

I OND TRO 

Det kan i sagens natur være ganske indgribende for en borger ikke længere at få udbetalt sociale ydelser. Endnu mere indgribende er det, hvis borgeren derudover skal betale allerede modtagne ydelser tilbage. Derfor skal der da også mere til, før en myndighed kan kræve, at en borger tilbagebetaler ydelser. 

Det siger sig selv, at det er en betingelse for, at modtagne ydelser kan kræves tilbagebetalt, at ydelserne er modtaget med urette. F.eks. fordi borgeren ikke som forudsat af myndigheden var syg og derfor berettiget til sygedagpenge. Det kaldes den objektive betingelse. 

Men derudover er det et krav, at borgeren vidste eller burde have vidst, at han eller hun ikke var berettiget til ydelsen. Altså i eksemplet ovenfor, at borgeren vidste eller burde have vidst, at han eller hun ikke var ”syg nok” til at være berettiget til sygedagpenge. Kravet, der undertiden formuleres, som at ydelserne skal være modtaget ”mod bedre vidende”, eller ”i ond tro”, kaldes den subjektive betingelse. 

I Greve-sagen beskæftigede ombudsmanden sig med denne problemstilling. Konklusionen var, at myndighederne skal være meget opmærksomme på, at der er to betingelser, og på, hvad der skal til, før man kan sige, at en ydelse er modtaget i ond tro. 

 

KORREKT SAGSBEHANDLING BETALER SIG 

Ovenstående gennemgang viser, at der er mange faldgruber, man som kommune kan falde i, når man behandler sager om muligt socialt bedrageri. Samtidig er det fejl af en karakter, hvor de må rejse tvivl om grundlaget for selve afgørelsen. Er sådanne fejl omvendt ikke begået, kan man sige, at det skaber en formodning for, at alle relevante hensyn (også til borgerens retssikkerhed) er blevet taget, og at sandsynligheden for, at afgørelsen dermed er rigtig, stiger.  

1 Folketingets Ombudsmands beretning for 2012, sag nr. 2012-8.
2 Udtaget til Folketingets Ombudsmands beretning for 2013 som sag nr. 2013-4.
Udtalelsen er offentliggjort på ombudsmandens hjemmeside, www.ombudsmanden.dk.

   

 

Husk …
Ombudsmanden har i de sager, som han har behandlet om dette emne, fremhævet følgende pointer, som myndighederne skal være opmærksomme på i indsatsen mod socialt bedrageri:

Sagens ramme
Forståelsen af, hvornår en borger er ”reelt enlig”
De regler, der regulerer forskellige offentlige ydelser, har ikke alle samme definition af, hvornår en borger er ”reelt enlig”. Myndighederne skal derfor være opmærksomme på, om vurderingen sker efter f.eks. børnetilskudsloven eller boligstøtteloven.

Tilbagebetalingspligtige ydelser skal være modtaget ”mod bedre vidende”
Når myndighederne skal tage stilling til, om en social ydelse skal kræves tilbagebetalt, er det ikke nok at konstatere, at ydelsen – objektivt set – er modtaget med urette. Det er også en grundlæggende betingelse for at kunne kræve tilbagebetaling, at ydelsen er modtaget ”mod bedre vidende”, eller ”i ond tro”.

Sagens behandling
Anonyme anmeldelser
En del sager om socialt bedrageri bliver startet på baggrund af en anonym anmeldelse. En anonym anmeldelse kan være anledning til, at en myndighed iværksætter en undersøgelse af en borger, men den kan ikke i sig selv indgå som et bevis i sagen.

Reglerne i tvangsindgrebslovens § 10
En borger har ikke pligt til at udtale sig om sin sag, hvis der i sagen er konkret mistanke om, at borgeren har begået en strafbar lovovertrædelse. Myndighederne skal i så fald udtrykkeligt vejlede borgeren om denne regel.

Vigtigheden af at overholde undersøgelsesprincippet (officialprincippet)
Princippet indebærer, at den enkelte myndighed har pligt til at skaffe et fyldestgørende grundlag, før den kan træffe en afgørelse. Det ligger i kravet, at myndighederne skal være objektive, når de indsamler oplysninger.

Udgifter til oplysning af sagen
Ombudsmanden mener ikke, at myndighederne uden et sikkert grundlag (en sikker hjemmel) kan pålægge en borger at betale for at skaffe oplysninger til brug for en sag, som er rejst på myndighedernes initiativ. Myndighederne kan således som udgangspunkt ikke kræve, at borgeren betaler et gebyr for at fremskaffe f.eks. bankudskrifter.

Når sagen afsluttes
Reglerne om partshøring
Myndighederne har pligt til at høre en borger, inden de træffer afgørelse, hvis væsentlige faktiske oplysninger taler til ugunst for borgeren, og borgeren ikke kan antages at være bekendt med dem. Efter omstændighederne bør en sådan partshøring foregå skriftligt.

Omhyggelighed ved formulering af begrundelser
Navnlig i sager, der har så indgribende betydning som sager om muligt socialt bedrageri, er det vigtigt, at myndighederne formulerer begrundelserne, så der ikke opstår tvivl om, hvorvidt sagerne er tilstrækkeligt undersøgt, eller om de er afgjort på et fejlagtigt grundlag.